16/01/2013

La surveillance dans les aides humaines

Dans les heures d’aides humaines qui peuvent être attribuées au titre de la prestation de compensation du handicap (PCH), la surveillance présente un caractère singulier. En effet, contrairement aux actes essentiels et à l’exercice d’une activité professionnelle ou d’une fonction élective, la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) dispose en matière de surveillance d’une large marge d’appréciation pour apprécier le besoin.

C’est donc un point important, sur lequel le représentant de l’APF peut agir. Mais pour cela, ses propos doivent être étayés par des arguments juridiques incontestables.

Cette note s’efforce d’en proposer quelques-uns.


Ce que dit la réglementation

Dans la partie législative du Code de l'action sociale et des familles (CASF), la notion de surveillance n’est évoquée qu’une seule fois :

Article L245-4
L'élément de la prestation relevant du 1° de l'article L. 245-3 est accordé à toute personne handicapée soit lorsque son état nécessite l'aide effective d'une tierce personne pour les actes essentiels de l'existence ou requiert une surveillance régulière, soit lorsque l'exercice d'une activité professionnelle ou d'une fonction élective lui impose des frais supplémentaires.
Le montant attribué à la personne handicapée est évalué en fonction du nombre d'heures de présence requis par sa situation et fixé en équivalent-temps plein, en tenant compte du coût réel de rémunération des aides humaines en application de la législation du travail et de la convention collective en vigueur.

Précision : l’article L.245-3 citée est celui qui indique les cinq éléments de la prestation de compensation, et son alinéa 1° est relatif au besoin d’aides humaines.

Si cet article ne précise pas en quoi consiste la surveillance, il fournit toutefois une indication importante à retenir : les aides humaines, y compris celles au titre de la surveillance, sont calculées en fonction du nombre d’heures de présence (donc, pas nécessairement d’actions).

Dans la partie réglementaire du CASF, la surveillance n’est également mentionnée que dans un seul article :

Article D245-27
Pour l'évaluation des besoins d'aides humaines, le plan personnalisé de compensation précise le nombre d'heures proposées au titre des actes essentiels, de la surveillance, des frais supplémentaires liés à l'exercice d'une activité professionnelle ou d'une fonction élective définis dans le référentiel figurant à l'annexe 2-5 du code de l'action sociale et des familles en les répartissant selon le statut de l'aidant. Toutefois, l'ensemble des réponses aux différents besoins d'aide humaines identifiés doivent être mentionnées dans le plan personnalisé de compensation prévu à l'article L. 146-8 du code de l'action sociale et des familles, y compris celles qui ne relèvent pas de la prestation de compensation, afin de permettre à la maison départementale des personnes handicapées de proposer aux organismes concernés une mutualisation de leurs interventions.[...]

Cet article renvoie à un référentiel qui figure à l’annexe 2-5 du CASF. Quant à l’article L. 146-8 cité, il concerne l’équipe pluridisciplinaire et son rôle dans l’évaluation des besoins de la personne handicapée.

L’annexe 2-5 du CASF

L’annexe 2-5 du CASF est sous-titrée "Référentiel pour l'accès à la prestation de compensation". Son deuxième chapitre concerne les aides humaines, dont la section 2 est consacrée à la surveillance.

Il convient d’insister sur le caractère essentiel de ce référentiel, car ses dispositions détaillent les éléments clés sur la base desquels les besoins en aides humaines sont déterminés.

♦ En CDAPH, il est indispensable d’avoir avec soi une copie de ce texte (pour télécharger l'annexe 2-5 du CASF).

La section 2 définit la notion de "surveillance régulière" en distinguant deux cas :

La surveillance régulière

La notion de surveillance s'entend au sens de veiller sur une personne handicapée afin d'éviter qu'elle ne s'expose à un danger menaçant son intégrité ou sa sécurité. Pour être pris en compte au titre de l'élément aide humaine, ce besoin de surveillance doit être durable ou survenir fréquemment et concerne :

  • soit les personnes qui s'exposent à un danger du fait d'une altération substantielle, durable ou définitive d'une ou plusieurs fonctions mentales, cognitives ou psychiques ;
  • soit les personnes qui nécessitent à la fois une aide totale pour la plupart des actes essentiels et une présence constante ou quasi constante due à un besoin de soins ou d'aide pour les gestes de la vie quotidienne. Il n'est pas nécessaire que l'aide mentionnée dans cette définition concerne la totalité des actes essentiels.

L’appréciation du besoin de surveillance pour les personnes qui s'exposent à un danger du fait d'une altération d'une ou plusieurs fonctions mentales, cognitives ou psychiques.

Sans entrer dans les détails, on peut voir que le besoin de surveillance est ici apprécié en fonction des conséquences que provoquent des troubles du comportement, par exemple lorsqu’il s’agit de s’orienter dans le temps ou dans l’espace ou de gérer sa sécurité. La capacité à faire face à un stress, à une crise, à des imprévus ou d'autres troubles est également pris en compte.

Pour ces personnes, le nombre maximal d’heures attribuées au titre de la surveillance est de 3 heures par jour.

Toutefois, le texte ajoute que lorsque le handicap d’une personne requiert une surveillance "régulière", le temps d’aide attribuée à ce titre peut se cumuler avec le nombre d’heures pour les actes essentiels. Dans cette hypothèse, le cumul de temps ne peut pas dépasser le maximum des heures attribuées au titre des actes essentiels, soit 6 h 05.

L’appréciation du besoin de surveillance pour les personnes qui nécessitent à la fois une aide totale pour la plupart des actes essentiels et une présence constante ou quasi constante due à un besoin de soins ou d'aide pour les gestes de la vie quotidienne

Les personnes concernées ici sont celles qui souffrent d’un handicap physique. Des heures d’aides humaines peuvent leur être accordées lorsque deux conditions cumulatives sont satisfaites :

1. La première condition est celle d’une aide totale pour la plupart des actes essentiels. Le texte indique que cette condition est remplie "dès lors que la personne a besoin d'une aide totale pour les activités liées à l'entretien personnel définies au a du 1 de la section 1".

♦ Le a du 1 de la section 1 concerne l’entretien personnel, lequel porte sur les actes suivants : la toilette, l’habillage, l’alimentation et l’élimination.

2. La seconde condition, à savoir la présence constante ou quasi constante due à un besoin de soins ou d’aide pour les gestes de la vie quotidienne, est remplie dès lors que "des interventions itératives sont nécessaires dans la journée" et que "des interventions actives sont généralement nécessaires la nuit".

Le référentiel précise que "les éléments relatifs aux soins dans la journée comme dans la nuit comprennent notamment des soins liés à la prévention d'escarres ou des aspirations endotrachéales, dès lors que ces aspirations sont réalisées en conformité avec les dispositions prévues dans le décret n° 99-426 du 27 mai 1999 habilitant certaines catégories de personnes à effectuer des aspirations endotrachéales."

Prenons l'exemple d'une personne tétraplégique qui nécessite d'être totalement aidée pour faire sa toilette, pour s'habiller et pour éliminer. Étant incontinente, elle doit aller aux toilettes plusieurs fois durant la journée et la nuit. À chaque fois, elle est totalement dépendante de l'intervention d'un aidant. Durant la nuit, la solution d'utiliser une protection ne lui convient pas. En effet, sujette à des infections urinaires chroniques, sa vessie doit à chaque fois être entièrement vidée afin d'éviter un résidu.

Cette personne requiert donc une aide totale pour trois actes essentiels sur quatre (condition 1). L'aide dont elle a besoin se produit plusieurs fois dans la journée et exige plusieurs interventions d'un aidant chaque nuit (condition 2).

Des heures de surveillance doivent lui être attribuées.

L'annexe 2-5 ajoute encore qu'en additionnant les heures d’aides humaines pour les actes essentiels et celles au titre de la surveillance, le total peut atteindre 24 heures par jour.

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Quelques commentaires sur ces éléments

La première de ces deux conditions fait référence à une "aide totale" pour la toilette, l’habillage l’alimentation et l’élimination. Elle n’évoque pas un temps plafond pour chacun de ses actes. Autrement dit, pour que la condition soit remplie, il n’est pas nécessaire d’additionner les temps plafonds respectifs pour la toilette (70 minutes), l’habillage (40 minutes), l’alimentation (105 minutes) et l’élimination (50 minutes). Il suffit que la personne handicapée soit totalement incapable d’exécuter elle-même ces actions, indépendamment du temps passé par l’aidant pour les réaliser.

La seconde condition est également assez ouverte. Elles concernent des "interventions actives généralement nécessaires la nuit". A cet égard, le référentiel cite "notamment" des actions pour prévenir les escarres ou des aspirations endotrachéales. D’autres interventions peuvent être retenues, par exemple pour le besoin d’éliminer ou d’être retourné dans le lit en raison de douleurs occasionnées par un positionnement.

Pour que le besoin de surveillance soit correctement pris en compte par la CDAPH, il convient en premier lieu d’être vigilant sur l’évaluation des actes essentiels, en particulier pour l’entretien personnel. La nécessité d’une aide totale pour ce dernier doit être ici reconnue.

 

Idées fausses à combattre

En CDAPH, on entend parfois dans la bouche des représentants du département quelques allégations erronées, tantôt sur le mode péremptoire, tantôt de façon insidieuse. Celles qui figurent dessous sont reproduites avec les moyens de les combattre.

1- Pour accorder 24 heures d’aides humaines, il faut dépasser les temps plafonds.

C’est faux ! Le total de 24 heures d’aides humaines résulte de l’addition des actes essentiels et de la surveillance. Certes, il concerne des personnes handicapées lourdement dépendantes, mais il ne s’agit pas d’une situation exceptionnelle. C’est une application normale des textes, laquelle correspond au vœu du législateur.

Voici deux arguments qui le démontrent.

La première version de l’annexe 2-5 du CASF a été modifiée par le décret n°2006-669 du 7 juin 2006. Ce décret comporte une unique disposition qui a pour effet de modifier le dernier alinéa du 2 de la section 2 du chapitre 2 de l'annexe 2-5. Il s’agit de remplacer les mots «12 heures par jour" sont remplacés par les mots "24 heures par jour".

L’alinéa en question est celui qui dispose que "le cumul des temps d'aide humaine pour les actes essentiels et la surveillance peut atteindre 24 heures par jour."

La consultation des débats parlementaires permet souvent d’éclairer l’esprit d’un texte de loi et de connaître précisément la volonté du législateur.

Dans sa séance du 27 janvier 2005, le Sénat examinait le "projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées", lequel projet a donné lieu à la loi du 11 février 2005.

Voici ce que disait M. Paul Blanc, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire, en rendant compte des "principales conclusions auxquelles a abouti la commission mixte paritaire" :

En ce qui concerne la prestation de compensation, il nous a paru fondamental de garantir aux personnes les plus lourdement handicapées une assistance vingt-quatre heures sur vingt-quatre, et de faire en sorte que les montants attribués au titre des aides humaines tiennent compte des obligations légales et conventionnelles de la personne handicapée employeur.

Voir le compte rendu des débats.

2- Pour comptabiliser le temps d’aide humaine consacrée à la surveillance, il faut additionner les temps effectif d’intervention de l’aidant. Ainsi, si au cours de la nuit une personne handicapée a besoin d’être retournée trois fois, le temps total de surveillance est obtenu en ajoutant la durée de ces trois actions.

C’est inexact, pour au moins deux raisons.

La première figure dans l’article L245-4 du CASF dispose que le montant des aides humaines attribuées est évalué "en fonction du nombre d'heures de présence requis par sa situation et fixé en équivalent-temps plein [...]".

La seconde est fournie par l’annexe 2-5 du CASF, laquelle définit la notion de surveillance "au sens de veiller sur une personne handicapée afin d'éviter qu'elle ne s'expose à un danger menaçant son intégrité ou sa sécurité."

La nécessité d'une ou plusieurs interventions actives est seulement posée par les textes comme une des deux conditions pour considérer le besoin de surveillance. Lorsque ces deux conditions sont remplies, il faut évaluer le besoin et comptabiliser le temps de surveillance. Pour cela, il faut tenir compte des périodes durant lesquelles la personne handicapée n’est pas en mesure de faire quelque chose pour éliminer un risque auquel elle s'expose ou mettre fin à une douleur qu'elle subit. Le temps de surveillance correspond donc au temps durant lequel un aidant doit être présent en sachant qu'il peut lui être demandé d'intervenir à tout moment.

Avoir une personne à proximité prête à intervenir à la moindre alerte permet d’éviter une situation de maltraitance. Comme l’indique un rapport de commission d’enquête du Sénat déposé le 10 juin 2003 "Maltraitance envers les personnes handicapées : briser la loi du silence", la notion de maltraitance passive, ou "en creux", est désormais reconnue au même titre que la maltraitance active, c’est-à-dire intentionnelle. Lire le rapport.

Auditionnée par la commission, Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées, expose sa définition de la maltraitance. Pour l’illustrer, elle cite plusieurs exemples qui, s’ils concernent les établissements médico-sociaux, évoquent cependant des situations susceptibles d'apparaître lorsqu’il s’agit d’une aide à domicile.

Après avoir déclaré qu’existent "de très nombreuses formes de maltraitance insidieuse, plus ou moins passive", la ministre explique :

"La première étant peut-être d'obliger quelqu'un à vivre d'une manière qu'il n'a pas choisie, de lui imposer le fauteuil roulant, des repas qui ne correspondent pas à son histoire ou à sa culture, le mixage de toute nourriture, ou le gavage, pour aller plus vite. Il y a maltraitance quand on répond avec retard au désir de la personne d'aller aux toilettes ou quand on lui conseille de faire dans sa couche, augmentant ainsi les liens de dépendance. Tout cela, souvent par manque de temps ou de personnel, mais pas seulement."

Lire la totalité de son intervention.

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